认真贯彻落实党的十七大精神
推进全省道路运输依法行政上新台阶

    党的十七大报告提出：要“坚定不移地发展社会主义民主政治”、“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”；要“推进依法行政”。党的十七大提出的推进依法行政是对国家机关及行政执法部门落实依法治国基本方略的具体要求。道路运输管理机构作为国家行政执法部门如何推进依法行政上新台阶?我们认为，应当在总结经验、肯定成绩的基础上，须在完善法规体系、规范行政许可、提高执法水平、加强行政监督方面进一步加强。
    一、完善法规体系方面
    《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》的实施，以及交通部7个配套规章的陆续出台，使道路运输管理法律法规体系初步成型，道路运输行业法制环境越来越好，使道路运输管理者和经营者的法制意识不断提高。但当前我省在道路运输法规体系建设上仍存在不完善的地方：一是道路运输立法滞后。民航、铁路、水运等运输方式都有相应的法律，唯独道路运输没有。道路运输日常管理主要依靠部门规章，用规章对庞大的道路运输行业进行引导、规范，监管力度明显不够。二是地方立法滞后。《甘肃省道路运输管理条例》与《中华人民共和国道路运输条例》部分内容不尽一致，致使运政人员在执法过程中自由裁量过度。三是市场准入存在法规空白。汽车租赁、车辆检测等影响人民生命和财产安全的行政许可无相应的法规依据，导致市场的无序和监管的无力。四是法规条款定义模糊。承运人责任险在法律上没有明确定义，不同保险公司开发的险种在保险责任范围(有的只包括乘客不包括司乘人员)、保险费率(有的费率仅为0.15％、有的却高达6.8％)及理赔程序(有的需要现场报案、有的不报案也可)等方面的规定各不相同，保险公司对承运人责任险的理赔作出多种限制，影响了承运人责任险的效果。五是管理人员和管理相对人权责不统一。道路运输法规中义务性规则、强制性规则占主导地位，以相对人为主体的权利规则较少，导致制约弱化，偏离了职权与责任相一致的权力行使原则。
    存在以上问题的原因：一是2004年修订《甘肃省道路运输管理条例》时，《中华人民共和国道路运输条例》尚未颁布实施，存在《甘肃省道路运输管理条例》与《中华人民共和国道路运输条例》在具体规定上不相一致。二是《中华人民共和国道路运输条例》中对道路运输管理的主体及管理方式上有不尽完善之处，对有争议的部分道路运输业务的管理并没有纳入在内。三是《中华人民共和国道路运输条例》对消除道路运输经营过程中的意外风险，只作了概括性的规定；但与保险公司作出的对承运人责任险的定义及条款的设置各有不同。
    完善道路运输法规体系的措施和建议：一要尽快提升道路运输法规的层次，使《道路运输条例》尽快上升为《道路运输法》，使道路运输法规体系的效力与道路运输管理需要相适应。二要健全地方法规体系。国家道条着眼于全国，具有普遍性；地方性法规要契合地方化特色。为此，要加快我道条修订的步伐，补充完善国家道条未纳入管理的内容，对贯彻国道条的原则性条款做出细化和具体化的规定。三要加快行业亟需的专项法规的制定。四要加强法制宣传，特别要加大对道路运输经营者的守法经营及违法后果的宣传，减少违法行为的发生，规避大额处罚的风险。五要细化法规条款，建议实施团体投保的方式为旅客和危险货物运输投保承运人责任险。通过招投标方式选定保险公司，使运输经营者以最小的投入获得最大的保障。同时，只要有利于旅客，有利于道路运输经营者，有利于社会稳定，经营者足额购买的相应险种符合国家道条关于承运人责任险规定的，道路运输管理部门都应予以认可。
    二、规范行政许可方面
    《中华人民共和国道路运输条例》实施以来，我省对道路运输行政许可事项进行了全面的清理，取消了不合法的行政许可，严格执行道路运输行政许可法定程序，按照规定对道路运输行政许可进行公示，做到公开、公正和程序合法，许可文书齐全、规范，档案健全。截至目前，全省没有发生一起因为行政许可而导致的行政复议和行政诉讼案件。部分运管机构运政大厅已经初步实现了行政许可的联网办公，运输业户的开业，班线（车辆）新增、车辆更新、证照补换等业务能够网上受理。但是，在行政许可过程中仍然存在少数运管机构有法不依的现象：一是法定职能没有落实到位。有的运管处越权许可应由县级运管机构许可的县境内客运班线；有的运管处违规使用已经作废的省际旅游客运标志牌；有的运管处给没有经营资格的运输企业发放省际包车线路牌；甚至给没有道路运输证的经营者开具代理证从事省际包车业务。二是行政许可操作不规范。行政许可文书中，存在道路运输经营业户档案中申请材料不齐全、不规范；发放道路运输经营许可证在前，出具行政许可决定书在后；行政许可决定书和道路运输经营许可证发放机关不一致等问题。三是国家道条规定的一些重要制度落实不到位。部分运管机构对客运线路招投标制度、客运市场供求状况公布制度、机动车驾驶员培训学校教练员教学质量排行榜制度等没有落实到位。四是对网络信息化办公推广落实不到位。在全省道路运输管理机构推广应用标准协同式四级道路运输管理信息系统，目的是实现全省道路运输行政许可远程协作审批，进一步体现公开、便民、高效的原则，但个别运管处对行政许可实施网上办理的科学性认识不足，重视不够，虽经会议部署、电话督促，运政信息系统数据录入工作目前只完成了三分之一，推广应用工作无法按计划进行。
    造成以上问题的原因：一是极少数道路运输管理机构人员的管理理念没有转变，把许可看做一项权力紧抓不放，甚至担心下级运管机构的管理能力，认为许可权限下放后运输市场就管不好。二是少数道路运输管理机构法制观念淡薄，越权履行法定的道路运输管理职责，影响了《道条》及配套规章的执行，影响了道路运输的统一管理，给道路运输经营申请人带来困挠和不便，与《道路运输条例》降低许可门槛、简化许可程序和方便运输经营业户的立法宗旨相违背。三是由于设计原因，当前标准协同式四级道路运输管理信息系统还不够完善。在使用中存在经营业户无法进入系统直接向许可部门提交申请材料；系统中缺少办理量最大的车辆更新模块；提交的申请资料无法储存在系统中，电子档案无法建立；各类文书上面无法加盖印章；系统中产生待办件无法提醒给主办人知晓等问题。
    规范行政许可的措施和建议：做好依法行政工作，必须正确理解依法行政的内涵。依法行政从本质上来讲，依法行政是行政机关根据人民的意志，按照人民授权的范围和方式，为了保障和维护公民的权益，维护良好的社会秩序，而采取的义务性的行为。所以依法行政的实质和重心，是依法规范行政机关及其工作人员的行为，是依法治“权”、依法治“官”，而非治“民”。各级道路运输管理机构需要进一步强化创新意识、责任意识和许可为民、许可便民意识，进一步规范行政许可行为。一要继续加大《道条》及配套规章的宣传贯彻力度。各级运管机构要充分认识学习贯彻《道条》的重要意义，继续做好《道条》及配套规章的培训和宣传，使道路运输管理机构各级领导和广大干部职工准确理解和把握《道条》的精神实质、指导原则、基本法律制度和各项规定。让广大道路运输经营者懂法、守法，在经营管理中自觉遵守和执行《道条》及配套规章。二是进一步规范道路运输行政许可操作规程。各级道路运输管理机构要按照《道条》及配套规章的规定，履行好道路运输行政许可和行政执法职能，要严格按照法定权限、法定期限、法定程序实施行政许可和进行行政执法，规范使用道路运输行政许可和行政执法文书，保证道路运输行政许可、行政执法公开、公正、公平和透明。三是加强对道路运输行政许可的检查指导，对上级对下级运政大厅应每季度进行一次的随机抽查，通过检查许可文书、函询和网上调查，了解各级道路运输管理机构行政许可实施的合法性。四是按照行政许可的要求对标准协同式四级道路运输信息系统的模块进行完善，应用科技手段落实行政许可，规范行政许可行为，加快信息化在道路运输管理中的应用步伐。
    三、提高执法水平方面
    《中华人民共和国道路运输条例》赋予各级道路运输管理机构行政处罚权。但在道路运输行政处罚实施过程中还存在一些问题。一是由于《甘肃省道路运输管理条例》和《中华人民共和国道路运输条例》对同一违法行为处罚额度规定的不一致，因此运政人员在执法过程中普遍从轻。二是执法的随意性大，存在只收费不处罚，或只罚款不纠正违法行为的现象。三是个别运政管理人员执法尺度掌握不一，该罚的罚，不该罚也罚。对外地经营者进行刁难的现象时有发生。四是道路运输行政执法中存在重实体、轻程序；重罚款、轻教育，重收费、轻管理的现象      。五是罚缴分离制度落实不够到位。对不符合当场收缴罚款情形的也现场收缴，末按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定要求当事人将罚款交至指定银行。
    存在以上问题的原因：一是贯彻落实《道条》及配套规章的力度还不够。一些地方道路运输管理机构的执法人员对《道条》的精神、重要制度和具体条款的理解还不到位，许多道路运输企业和从业人员不熟悉和理解《道条》及配套规章的有关规定，影响了《道条》及配套规章的正确执行。二是部分基层运政执法人员缺乏现代法制理念，缺少对道路运输经营者的服务意识。我国是一个有着两千多年封建历史的国家，“人治”思想根深蒂固，封建专制意识和官贵民轻思想浓厚，整个社会缺乏对法治的信仰。这些都是当前我们做好依法行政工作的大敌。一说依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“权”，而是     “治”民，也正因为此，才会出现部分运政执法人员在执法过程中乱用程序、随意执法、滥施处罚等各种违法行为的出现。三是一些执法人员执法者执法技能低下，影响了执法效率和执法形象。四是上位法和下位法的不一致性也造成了执法人员实际操作中存在困惑和难以操作。
    解决上述问题的措施和建议：道路运输行政执法中存在的以上问题需要从提高运政执法人员综合素质、落实各种制度以及运用科学的执法手段三方面来解决。一要在各级运管机构当中，加强对运政执法人员特别是领导干部的宣传教育，促使其转变思想观念，牢固树立依法执政、执政为民的观念，牢固树立权责统一、法律至上的观念，牢固树立为人民服务的观念。只有这样，依法行政，严格执法才会有坚实的思想基础，才能在主观上杜绝运政执法过程中各种违法行为的发生。二要进一步充实执法队伍力量，充分发挥现代科技和信息技术在行政执法中的作用；要将行政执法、行政许可、日常管理各项工作有机结合起来，加强协调配合，实现管理和信息资源共享，提高管理效率，做到科学执法，综合执法。二要加强宣传，提高道路运输经营者的学法用法能力、彻底根除“守法者吃亏”的错误观念。三要对执法人员采取定期培训，每年对执法人员轮训一次，提高道路运输管理人员的整体素质。四要提高运政执法人员的服务意识，加强队伍建设，做到执法中既讲原则又讲感情，即讲态度又讲方法，以说服教育为重，以宣传政策为主，减少执法中的矛盾和冲突，降低执法成本。五要加快现代管理手段在道路运输行政执法中的运用。加快IC卡道路运输证的推广，在道路运输执法中实现信息远程共享。六要严格规定。严禁道路运输管理机构和人员直接或间接参与道路运输及相关业务经营，严禁对道路运输管理机构和工作人员下达罚款指标。要严肃查处以权谋私和违规违纪执法人员，对侵害运输经营者合法权益、以罚代管、乱收费、乱罚款，严重损害交通行业形象的道路运输管理机构和人员，要严肃处理。
    四、加强行政监督方面
    根据国道条规定，对道路运输执法行为监督是指上级道路运输管理机构对下级道路运输管理机构的执法活动进行监督、道路运输管理机构内部制度监督和社会公众监督。运政执法监督是保障运政执法行为科学合理的有效手段。实践中由于执法监督往往忽视事前监督和事中监督，这两个最重要的环节，偏重于事后监督，从而导致违法行为得不到有及时效预防和控制。此外在责任落实方面，对于违法行为的处理，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，但违法执法者却很少受到相应的惩处，从而导致惩戒作用不明显，不能从根本上解决问题。
    目前，为了搞好内部监督，各级运管机构都制定了执法责任制等监督制度；为了接受社会监督，各级道路运输管理机构都已经公布了执法监督电话号码和来信来访办公地址，实施了“领导接待日”制度，并将运政大厅作为来访的接待窗口，畅通了信访渠道，但当前行政监督工作还存在不可忽视的薄弱环节。一是监管责任不落实。有的运管机构对经营者的服务质量缺乏有效监管，有的对经营者的违法行为放任自流，使得个别经营者制假线路牌、假道路运输证、假行政许可通知书非法经营长达几年，没有被查处；二是监督方式单一，经营者的投诉多数是采取下级管理机构协查的方式进行。据局信访室统计，有40％甚至更多的协助调查函发出后就石沉大海或相互踢皮球，投诉信访没有结果；三是监督软弱无力。执法责任制和过错追究制没有很好落实，权大于法的现象在行政执法中时有发生。
    出现这些问题的原因：一是基层道路运输管理机构在执法监督机构的设置上不合理，制约了各项执法监督检查制度的落实；二是因管理体制不完善，行政执法监督的各项制度落实缺乏可操作性；三是监督制约机制不健全，缺乏对道路运输许可事项进行日常的有效监督。
    解决以上问题的对策和建议：重点是要进一步改善道路运输行政监督工作。一要完善监督体系，在做好事后监督、定期监督的同时，加强事前监督和事中监督，及时发现问题、解决问题。二要丰富监督形式，鼓励社会监督，鼓励新闻媒体监督，鼓励并保护行政相对人的投诉举报。三要健全定期报告工作制度。各级道路运输管理机构应当定期向上一级运管机构报告行政执法实施情况。四要注重监督实效，对违法执法行为不仅要及时纠正，还要对相关责任人，严格按规定及时追究责任，提高行政执法监督的权威，对其他运政执法人员形成警示作用。五要明确责任追究的具体程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制及运政执法中各项规章制度的落实。六要认真落实已经制定的各项执法监督制度和执法监督责任制度。对上级发出的协助调查函下级道路运输管理机构，做到办理机构明确、责任人明确、办理时限明确、责任追究明确和处理意见反馈明确，并将协助调查案件的办结率作为年终考核的重要指标落实到位。七要是充分发挥道路运输指挥调度中心的远程监控和车辆GPS的监控作用，实行上下联动，及时发现和解决运输市场中的矛盾和问题，将违法行为消除在萌芽，实现投诉处理及时化和当场化。